Административно-территориальное устройство: где выход?

Существующая сегодня система административно-территориального деления и исполнительной власти построена не снизу вверху, как это должно быть, а наоборот — сверху вниз. Подобное авторитарное сооружение является довольно устойчивым, однако исключает активизацию местной инициативы и мобилизацию собственных ресурсов развития. Обычно регионы стремятся расширить свои властные полномочия, вместе с тем перекладывая на центр обеспечение социально-экономических потребностей своих жителей. Разумеется, что такая модель территориального устройства требует кардинальной перестройки. 

Такая системная реформа принадлежит к перечню качественных изменений, которых все жаждут, но в то же время остерегаются и опасаются. По своему значению и влиянию на жизнь граждан Украины ее можно приравнять, по меньшей мере, к пенсионной реформе, поскольку она касается каждого, независимо от возраста, пола и социального положения. 

17 мая исполнился год со дня выхода указа президента Украины о создании Конституционной ассамблеи, задачей которой, среди прочего, определена подготовка и одобрение Концепции внесения изменений в Конституцию Украины, представление ее президенту Украины (далее — Концепция). Разумеется, что именно Концепция должна стать тем каркасом, вокруг которого будет возводится здание будущих конституционных изменений, особое место среди которых, по моему глубокому убеждению, должна занять научно обоснованная модель территориальной реформы. 

На мартовском заседании Совета регионов президент Украины подчеркнул необходимость и важность реформы местного самоуправления, которая должна проводиться на началах децентрализации властных полномочий, консолидации ресурсного обеспечения и стратегического планирования развития территориальных общин. Ни децентрализация, ни консолидация, ни стратегическое планирование невозможны без административно-территориальной реформы кардинального характера и содержания.

Это, кстати, четко указано и в преамбуле Концепции: “Сохранение диспропорциональности и архаизма советской системы административно-территориального устройства как основы существования нерациональной территориальной организации власти (отсутствие целостной территории административно-территориальной единицы базового уровня, пребывание территориальной общины села, поселка, города в составе другой территориальной общины или на территории другой административно-территориальной единицы, территориальной общины района в городе) приводят к конфликту компетенции как между органами местного самоуправления, так и между органами местного самоуправления и местными органами исполнительной власти, а потому и к ненадлежащему уровню организации региональной и местной власти, малоэффективному управлению общественным развитием на соответствующей территории”.

И с этим трудно не согласиться. Но любая системная реформа базируется на трех китах: содержание, средства и конечная цель (целесообразность) проведения. Напомню, что в 2005 г. была заявлена (тогдашним вице-премьером по вопросам административно-территориальной реформы) попытка сдвинуть с места эту крайне важную проблему. Но предложенная концепция административно-территориальной реформы вызвала такую волну отрицательных эмоций, что о ней пришлось забыть на годы. Более того, опыт показал — даже упоминание о кардинальных изменениях, затрагивающих, прежде всего, интересы руководителей областных и местных властных учреждений и структур, может стать катализатором недовольства. А учитывая тот факт, что выборы в нашей стране проходят чуть ли не каждые два-три года, желающих снизить свои рейтинги путем даже крайне необходимой, но непопулярной среди местного чиновничества реформы, не так уж и много. 

Недавно в интервью ZN.UA вице-премьер Александр Вилкул высказался в пользу широкого обсуждения реформы на уровне субъектов местного самоуправления и подчеркнул: “как удобно территориальным общинам, так и надо делать”. Понятно, что при проведении административно-территориальной реформы следует прислушиваться к позиции общественности. Хотя опыт показывает, что по итогам обсуждения мы получим неожиданный результат — каждое село, в крайнем случае поселок, будет настаивать на том, что статус районного центра должно получить именно оно. И, конечно, одна половина будет за объединение районов и перенесение районных центров, а другая — против. 

Ссылка на опыт Польши, где формирование нового административного уровня происходило по принципу “снизу вверх”, неуместна. Если справедлив тезис о том, что “Украина — не Россия”, то так же справедливым будет и тезис “Украина — не Польша”. По уровню развития гражданского общества, равно как и по уровню развития общественного сознания, мы значительно уступаем нашим восточноевропейским соседям. И вообще, когда мы говорим о европейской интеграции, давайте не будем забывать, что современная Европа — это Европа регионов.

Другое дело, что сама реформа должна быть серьезно продуманной, просчитанной и весьма продолжительной по времени. И в основе ее должен быть ответ на вопрос конечной цели территориальной реформы.

Начнем с того, что Украина — одно из немногих государств, потенциально способных обеспечить себя всем необходимым для устойчивого развития. Этому способствует удобное географическое расположение (через территорию страны исторически проходили международные торговые пути, на смену которым пришли международные транспортные коридоры), природно-климатические условия, уникально плодородные земли и разнообразие природных ресурсов (включающих в себя не только традиционные энергоносители — уголь, нефть и газ, но и значительный ресурс для развития альтернативной энергетики).

Но вместе с тем Украина — это плохо управляемая территория. И проблема здесь не в отсутствии властной вертикали или плохой подчиненности регионов центру. В Обращении президента Украины к Верховной Раде VII созыва “О внутреннем и внешнем положении Украины в 2012 году” указано: “Одним из перспективных направлений противодействия кризисным рискам и восстановления положительной динамики экономики Украины является консолидация местных ресурсов развития, оптимизация их использования на основе согласования экономических интересов и объединения усилий регионов, государства, бизнеса и общественности.Практическая реализация в Украине новой региональной политики предусматривает новый формат отношений регионов с центром, отказ от патерналистских ожиданий относительно гарантированной и регулярной государственной помощи, переход регионов и общин к системному освоению собственных ресурсов, раскрытию и эффективной реализации внутреннего потенциала развития”.

Но в том-то и проблема, что действующая вертикаль власти, построенная сверху вниз, в современных условиях является анахроничной. Да, она устойчива, но вместе с тем и уязвима, поскольку существенно ограничивает местные инициативы и мобилизацию тех собственных ресурсов развития, о которых говорится в обращении президента. 

Базовой единицей унаследованного Украиной регионального деления является относительно небольшая по населению и экономическому потенциалу область. Деление на области, границы и состав которых в большинстве случаев устанавливался по критериям, мало учитывавшим исторические условия заселения, этнонациональный состав, экономические связи и т.д., отвечал требованиям советской административной системы, где местное самоуправление и, тем более, независимость местных общин от центра даже во второстепенных вопросах существовали только декларативно. Можно вспомнить историю формирования границ современных областей. Когда в 1932 г. в Украине ввели областное деление, было всего пять областей. Например, территория Одесской области охватывала полностью или частично территорию современных Одесской, Николаевской, Херсонской и Кировоградской областей. Но из года в год границы области менялись, из нее выделялись новые административно-территориальные единицы, пока в 50-е гг. окончательно не сформировались нынешние границы. 

Некоторые области, такие как Закарпатская и Черновицкая, наоборот, отражают историю формирования границ современной Украины (еще одна “историческая” область — Измаильская — была объединена с Одесской в 1954 г.).

Границы районов менялись еще чаще. Следует напомнить, что в советские времена определяющим фактором при их выделении было “количество коммунистов и партийных ячеек”. Отсюда такая поразительная неравномерность в размерах и количестве населения в нынешнем межрайонном и областном территориальном делении.

В целом можно констатировать, что “область” является относительно небольшой, поскольку иначе она потеряла бы непосредственный контакт с низовыми звеньями. Поэтому существующая в действующих масштабах область, как ключевое звено государственной административной системы, дееспособна только как проводник стратегии центральной власти, обеспечивающей ее ресурсами, однако практически недееспособна как самостоятельный субъект в условиях демократической системы государственного устройства и рыночной экономики. Нынешняя управленческая структура на местах абсолютно инерционная и нацелена на воспроизведение традиционных функций при любых обстоятельствах.

Не секрет, что создание вертикали власти было вполне адекватной реакцией на центробежные тенденции, охватившие в то время постсоветское пространство. Сегодня откровенных рисков сепаратизма нет. Но это не означает, что его угроза окончательно преодолена. Достаточно вспомнить последний случай с празднованием Дня Победы, когда органы местного самоуправления трех западных областей, вопреки закону, отказались отмечать это праздник. А от игнорирования отдельных законов до откровенного сепаратизма расстояние может оказаться не таким уж и большим.

Именно подобные “споры” на идейной почве формируют сегодня потенциальный федералистский тренд. Желание перейти к федеративному устройству имеет под собой сегодня не столько экономическое, сколько политическое или культурное основание. Но сторонники федерации почему-то забывают простую вещь: неважно, как называется государственное устройство, важно, какие полномочия у власти на местах. Можно провозгласить федерацию, но при этом сохранить в центре все финансовые рычаги, право на назначение руководителей ключевых территориальных подразделений и т.д. И федерация превратится в законодательный блеф. А можно проводить такую региональную политику, которая даст регионам достаточно полномочий, надежную финансовую основу и в значительной степени погасит историко-культурные разногласия.

В последние годы возникли новые риски и вызовы, влияющие уже на ситуацию в регионах и требующие пересмотра административно-территориального деления.

Во-первых, рост трудовой миграции из проблемных и депрессивных территорий (как правило, сельской местности и районных центров) к центрам экономической активности, которыми преимущественно являются областные центры. В основном мигрируют люди самого продуктивного возраста — от 20 до 40 лет. Следствием этого является сокращение количества населения в селе, накопление демографических проблем (увеличение количества населения преклонного возраста), а в перспективе — обезлюдение целых территорий. Уже сегодня есть районы, где живет столько же населения, сколько в одном микрорайоне такого города-миллионника как Одесса, с перспективой сокращения населения. Но в каждом таком районе есть администрация, милиция, суды, прокуратура и другие бюрократические структуры. И даже намек на возможность ликвидации района вызывает волну негодования и сопротивления.

Во-вторых, в городах областного значения усиливается концентрация производственных, финансовых, человеческих и других ресурсов. Понятно, что это происходит за счет периферии. В обращении президента приводятся такие данные: в Донецкой области самые крупные объемы инвестиций сосредоточены на предприятиях Донецка — 54,7% общего объема; Мариуполя — 17,1; Горловки — 6,5; Артемовска — 5,5; Макеевки — 4,8%. В Харьковской области 87,5% объема прямых иностранных инвестиций поступило непосредственно в город Харьков. В Днепропетровской области по объемам прямых иностранных инвестиций лидерами являются города Кривой Рог — 64,7% и Днепропетровск — 26%. Такие тенденции характерны для всех регионов.

Причем в самом плохом положении оказываются малые города и райцентры, жизнедеятельность которых зависит от работы одного-двух предприятий. В условиях кризиса некоторые из населенных пунктов поставлены на грань выживания. 

В-третьих, увеличение региональных диспропорций в экономическом развитии ведет к дезинтеграции единого экономического пространства страны, возрастает тенденция к замыканию региональных экономик. Этому содействует и экспортная ориентированность целых отраслей, локализованных в пределах отдельных областей. Сошлемся на специалистов Национального института стратегических исследований, указывающих на низкую интенсивность хозяйственных связей в пределах страны и на слабую экономическую заинтересованность предприятий в формировании связей с контрагентами внутри страны. Доля межрегионального оборота в ВВП страны в течение последних лет не превышает 25%. 

Но кроме экономики есть еще и другие поражающие данные. По результатам прошлогоднего опроса, проведенного Киевским международным институтом социологии и Институтом прав человека и предотвращения экстремизма и ксенофобии IHRPEX, 36% украинцев никогда не выезжали за пределы своих регионов. О каком едином культурном и информационном пространстве мы можем говорить, если иногда в одной области практически не знают, что происходит в соседней. А есть еще и сельские районы, где дети школьного возраста ни разу не были в областном центре.

Мировой финансово-экономический кризис только заострил обозначенные тенденции. Именно поэтому одной из основных задач административно-территориальной реформы является снятие имеющихся диспропорций в социально-экономическом развитии территорий, обеспечение равного доступа граждан к социальным и административным услугам независимо от местожительства.

Очевидно, что сегодня существует противоречие между статьями 132 и 133 Конституции Украины. Требования ст.132 Основного Закона относительно “объединения централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов, с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций” не могут быть реализованы в пределах административно-территориальной структуры, предусмотренной ст. 133 Конституции.

Существуют несколько вариантов и планов административно-территориальной реформы. Некоторые предлагают двухуровневый административный раздел: община—округ, по которому центром округа становятся экономические, образовательные и культурные центры, с исключением районного звена. Но подобное раздробление может усложнить стратегическое планирование развития отдельных территорий. 

Предложенная Концепция реформирования местного самоуправления предлагает оставить трехуровневый административно-территориальный раздел: общины, районы, Автономная Республика Крым, области, город Киев и город Севастополь. Говоря об имеющемся проекте Концепции реформирования местного самоуправления, следует отметить, что некоторые ее положения вызывают вопросы. Так, один из критериев формирования разделения власти следующий: “территория административно-территориальной единицы определяется на основе доступности услуги скорой помощи в ургентных случаях и пожарной помощи и должна не превышать 20 минут”. С теоретической точки зрения это вполне оправданно и, главное, социально справедливо. Даже если брать районный уровень как базовый, то при нынешнем состоянии инфраструктуры в сельской местности надо будет создавать один райцентр на два-три села. А если принять во внимание хуторскую систему расселения, где остались хутора с десятком-двумя жителей, куда иногда даже и дороги нет, то указанные выше параметры практически недосягаемы. 

В выгодном положении оказываются преимущественно населенные пункты, расположенные вдоль автодорог государственного и международного значения. Железная дорога сокращает количество пассажирских поездов, хорошо известная “электричка”, ходившая раньше раз в два часа и дававшая возможность свободно передвигаться в пределах региона, теперь ходит только один-два раза в день. Местная авиация и местный водный транспорт (катера на подводных крыльях), служившие раньше средством коммуникации как внутри областей, так и между областями, исчезли как инфраструктурное явление. 

Поэтому, возможно, есть смысл подойти к реформе местного самоуправления с другой стороны и задать логический вопрос — насколько обозначенная реформа поможет решить проблему плохих дорог, занятости населения, неудовлетворительного медицинского обслуживания, некачественного образования, вообще даст возможность преодолеть имеющийся разрыв в уровне жизни жителей аграрных районов и жителей мощных промышленных городов и областных центров?

Наша проблема заключается в том, что взаимосвязанные реформы происходят в разное время и вместе с тем разновекторно. Уже в который раз приходится ретранслировать принципиально важный тезис — реформа местного самоуправления невозможна без одновременного изменения налоговой и бюджетной систем. У нас налоговую и бюджетную реформы уже провели. Есть определенные положительные сдвиги в создании финансовой базы местных советов.

Но при этом важно не терять из виду и такой вопрос. Сегодня, как известно, основой местных бюджетов должен быть налог с доходов физических лиц. Не секрет, что нынешняя система налогообложения загоняет заработную плату в тень, что существенным образом снижает прибыли местных бюджетов и фактически сводит на нет все попытки создать новые рабочие места. 

Убежден, что в контексте реформы местного самоуправления и административно-территориальной реформы следует, прежде всего, поставить вопрос о реформировании заработной платы. На сегодняшний день отсутствует связь между количеством и качеством работы и ее оплатой. Надо создать особую процедуру, направленную на систематический контроль за состоянием оплаты труда и пересмотр минимальной заработной платы. Заработная плата ни при каких условиях не должна снижаться. Ведь сейчас то, что недоплачивается наемным работникам, проматывается на роскошь или вывозится за границу. 

Очевидно также, что сегодня значительное внимание необходимо уделить межрегиональному сотрудничеству, формированию экономических макрорегионов, близких между собой общей отраслевой специализацией, географическими условиями. Возможно, есть смысл создать межрегиональные экономические советы, которые осуществляли бы координацию экономической деятельности, содействовали организации межрегионального сотрудничества, развитию внутреннего рынка, разработке совместных проектов, например, в вопросах развития аграрного рынка — научному сотрудничеству, созданию и реализации туристических продуктов. Это разрешит сделать и наброски будущего административно-территориального устройства. 

Некоторые ученые предлагают готовиться к осуществлению кардинальной территориальной реформы, в результате которой вместо 24 небольших областей появятся 8 мощных территориально-административных образований. В более конкретном измерении речь идет о таком территориальном разделе государства Украина: Автономная Республика Крым; Донецкий регион (Донецкая, Луганская области); Карпатский регион (Львовская, Ивано-Франковская, Черновицкая, Закарпатская области); Киевский регион (Киевская, Кировоградская, Черкасская, Черниговская области); Подольский регион (Винницкая, Хмельницкая, Тернопольская области); Полесский регион (Волынская, Ривненская, Житомирская области); Приднепровский регион (Днепропетровская, Запорожская области); Причерноморский регион (Одесская, Херсонская, Николаевская области); Слобожанский регион (Харьковская, Сумская, Полтавская области). 

Именно такая модель территориальной реформы, по мнению ученых, обеспечит четкую вертикаль исполнительной власти, консолидирует денежно-финансовые ресурсы, в разы сократит бюрократический аппарат и, следовательно, границы и имеющийся потенциал тотальной ныне коррупции. Благодаря такой территориальной оптимизации существенным образом возрастут интенсивность и прочность внутрирегиональных связей, значительно уменьшится количество депрессивных регионов, не будут такими полярными разрывы в социально-экономическом развитии. 

Показательными сегодня являются намерения нашей соседки Румынии, планирующей провести административно-территориальную реформу и создать вместо имеющихся 41 уезда 8 регионов, передав им определенную часть полномочий центральных органов власти. Но до этого еще в 1998 г. в Румынии были созданы регионы развития, не являющиеся непосредственно административными единицами, но служащие координации регионального развития. Возможно, есть смысл воспользоваться опытом соседей. 

Очевидно, что проблемы нового административно-территориального устройства должны найти свое отображение в Концепции изменений в Конституцию, над которой работает Конституционная ассамблея. Но сначала надо получить четкие ответы на широкий комплекс возможных проблем и последствий, неизбежно сопровождающих кардинальные изменения в политико-экономическом устройстве страны. Главное, что сегодня после продолжительного затишья проблематика реформирования территориального устройства и местного самоуправления снова очень актуальна. Хотелось бы, чтобы такое общественно весомое дело не растворилось в море повседневных дел и не стало жертвой обычной для политического бомонда мелочной политической борьбы.

Понятно, что и в дальнейшем избежать широкого обсуждения данной проблемы в обществе невозможно. Но в условиях нынешнего состояния гражданского общества крайне безотлагательной является потребность предоставления данной идеи для размышления широкой общественности соотечественников.

Сергей Гриневецкий, для “Зеркало недели”