Призрак борьбы с коррупцией

Коррупция наряду с торговлей людьми и международным терроризмом остается одной из самых актуальных проб­лем для мирового сообщества. Об этом свидетельствует значительное количество принятых на протяжении последних лет международных правовых актов, в частности, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 года, Уго­ловная и Гражданская конвенции Совета Европы о борьбе с коррупцией 1999 года и т.п.

На Украине в последнее время распространение коррупционных проявлений также приобрело угрожающие масштабы. По данным неправительственной международной организации Трансперенси Интернэшнл (Transparency International), Украина в 2008 году ­заняла 134-е место среди 180 стран ­мира по уровню распространения коррупции. Наше государство оказалось в этом рейтинге рядом с Парагваем, Либерией и Пакистаном. Очевидно, что такая ситуация не способствует формированию положительного имиджа Украины на международной арене.

С целью выполнения Украиной взятых на себя международных обязательств в сфере борьбы с коррупцией 11 июня 2009 года Верховный Совет Украины принял пакет антикоррупционных законов. В него вошли законы Украины: «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об ответственности за коррупционные правонарушения» и «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений». Их принятие стало очередным этапом реализации государственной политики, направленной на предотвращение и противодействие коррупции.

Попробуем проанализировать, насколько нормы этих законов будут эффективными во время их практической реализации и будут ли они содействовать достижению поставленной цели.

Юридические «ляпы» Закона Украины «Об основах предотвращения и противодействия коррупции»

Исходя из преамбулы Закона, он должен содержать базовые положения в сфере предотвращения и противодействия коррупции, которые находили бы свою дальнейшую детализацию в других законах «антикоррупционного пакета». В первую очередь, это касается определения специальных терминов, которыми оперирует каждый из указанных законов. Однако в статье 1 Закона определено лишь пять таких терминов. Даже поверхностный анализ положений указанных законов свидетельствует о несовершенстве и неполноте этого перечня. Например, трудности у правоприменительных органов могут вызвать такие используемые в новых законах понятия, как «публичные услуги» (статья 235‑5 УК Украины), «декларирование личных интересов» (статья 212-33 КУоАП), «подарок» (статьи 5, 14 данного Закона) и т.п.

Не будем углубляться в мелкие неточности и огрехи отдельных положений Закона, в частности, наличие в нем значительного количества оценочных понятий (например, «общепризнанные представления о гостеприимности»), а сосредоточимся на его концептуальных недостатках.

Так уж исторически сложилось в нашем государстве, что с коррупцией тут борются все, кому не лень. Но результат такой борьбы — увы, ежегодный рост количества совершенных коррупционных правонарушений. Закрепляет эту негативную тенденцию и статья 3 Закона, согласно которой практически все государственные органы Украины должны осуществлять мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции.

Анализ упомянутой нормы указывает, прежде всего, на внутреннюю противоречивость ее положений. В частности, координацию и контроль за деятельностью органов исполнительной власти в антикоррупционной сфере в соответствии с этой статьей осуществляет Кабинет Министров Украины. Выполнение аналогичной функции (координация деятельности центральных органов исполнительной власти по вопросам формирования государственной антикоррупционной политики, реализации антикоррупционной стратегии) осуществляет специально уполномоченный орган (лицо) по вопросам антикоррупционной политики. Кроме того, координацию деятельности правоохранительных органов (которые в абсолютном большинстве входят в систему органов исполнительной власти) по вопросам противодействия коррупции осуществляет Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры. Вместе с тем, согласно статье 121 Конституции Украины, среди задач прокуратуры не определено «предотвращение, выявление, прекращение и расследование коррупционных правонарушений». Поэтому Генеральная прокуратура Украины да и прокуратура в целом не может быть признана субъектом, уполномоченным осуществлять координацию деятельности государственных органов по вопросам противодействия коррупции.

Таким образом, возложение одновременно на несколько органов государственной власти обязанности выполнять практически идентичные по сути функции (координация деятельности государственных органов по предотвращению и противодействию коррупции) без четкого определения их обязаннос­тей в этой сфере является ничем иным, как поводом к коллективной безответственности.

Кроме того, такой подход не согласовывается с положениями Концепции реформирования уголовной юстиции, утвержденной Указом Президента Укра­ины № 311/2008 от 8 апреля 2008 года, прямо предусматривающей, что осуществление эффективной государственной политики по противодействию коррупции нуждается в функционировании в системе уголовной юстиции специализированного антикоррупционного органа, в частности, с полномочиями проведения досудебного расследования и координации деятельности в этой сфере. То есть принятие Закона в таком виде свидетельствует о бессистемности государственной антикоррупционной политики, когда «глаза не видят, что делают руки».

Нельзя обойти вниманием и положения статьи 5 Закона, которые сформулированы довольно неудачно и потому могут толковаться неоднозначно. Указанной статьей лицам, уполномоченным исполнять функции государства или органов местного самоуправления, а также приравненным к ним, запрещается принимать подарки, размер которых превышает размер одной налоговой социальной льготы (на данный момент составляет 302,5 грн). То же касается и подарков, полученных не в связи с выполнением служебным лицом функций государства или местного самоуправления. Эта норма, по сути, устанавливает тотальный запрет лицам, подпадающим под действие норм Закона, получать определенные подарки в связи с наступлением юбилейной даты, другого выдающегося события в служебной деятельности или личной жизни.

Введение статьей 9 Закона специальной проверки всех лиц, претендующих на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или органов местного самоуправления, которая должна быть проведена в течение 15 дней, является довольно непродуманным шагом. Требования указанной нормы невозможно выполнить в принципе, поскольку одно лишь оформление справки об отсутствии у лица судимос­ти, которую выдают органы внутренних дел, длится минимум две недели. Кроме того, эта статья предусматривает еще и проверку достоверности информации о доходах, их источниках и обязательствах финансового характера, в том числе за границей, относительно лица, претендующего на должность, и близких ему лиц.

Необходимо также акцентировать внимание на установлении в статье 13 Закона обязательного проведения антикоррупционной экспертизы большинства проектов нормативно-правовых актов специально уполномоченным органом (лицом) по вопросам антикоррупционной политики. Учитывая огромный массив проектов, которые вносится на рассмотрение органов государственной власти (например, только за 2008 год в парламенте зарегистрировано 2740 проектов законов Украины и постановлений Верховного Совета Украины), для своевременного и качественного проведения их экспертизы необходимо, чтобы указанный орган обладал многочисленным штатом экспертов. В современных условиях это экономически нецелесо­образно. В свою очередь, функционирование такого органа с небольшим штатом экспертов приведет к параличу работы всего госаппарата.

Не менее сложным вопросом является порядок вступления Закона в силу и введение его в действие. В частности, в пункте 1 раздела VIII «Переходные положения» Закона отмечается, что он вступает в силу со дня его опубликования и вводится в действие с 1 января 2010 года. По общему правилу закон вступает в силу через 10 дней, после его официального опубликования, а в отдельных случаях — с даты, преду­смотренной непосредственно в законе, но не раньше дня его опубликования (часть 5 статьи 94 Конституции Украины). Прием законодателя, согласно которому Закон вступает в силу со дня опубликования, а позднее будет введен в действие, — юридически некорректен. Ведь при этом непонятно, с какого именно момента его нормы можно будет применять. Аналогичное замечание справедливо для всего «антикоррупционного пакета законов».

Получат ли по заслугам коррупционеры после вступления в силу Закона Украины
«О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об ответственности за коррупционные правонарушения»?

Согласно Закону, Уголовный кодекс Украины (УК) и Кодекс Украины об административных правонарушениях (КУоАП) с 1 января 2010 года пополнятся новым разделом и главой, положения которых (как указано в Законе) направлены на усовершенствование механизма привлечения к ответственности любителей обогатиться за счет занимаемой должности.

Так, новые статьи 212-21 (получение неправомерной выгоды) и 212-22 (подкуп) КУоАП предусматривают административную ответственность, по сути, за те же действия, что и статьи 368 (получение взятки) и 369 (дача взятки) УК. Поддерживая идею декриминализации некоторых малозначительных коррупционных деяний, которые сейчас считаются преступлениями, одновременно обращаем внимание на ряд очевидных недостатков этих норм.

Субъектами коррупционных административных правонарушений, преду­смотренных статьями 212-21—212-23, 212-27 КУоАП, в соответствии с примечанием 1 к статье 212-21 КУоАП могут быть только лица, уполномоченные на выполнение функций государства или органов местного самоуправления, а также приравненные к ним. Исходя из этого, субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 212-22 КУоАП, может выступать исключительно одно из указанных выше лиц. В то же время в большинстве случаев незначительные суммы неправомерных вознаграждений предлагаются или предоставляются рядовыми гражданами. Таким образом, положения этого Закона, по сути, направлены на защиту «вельмож», которые за совершение указанных действий будут привлечены к административной ответственности, а остальные граждане — сразу к уголовной.

Положения статьи 212-24 КУоАП не согласовываются с требованиями пункта 2 части 1 статьи 4 Закона Украины «Об основах предотвращения и противодействия коррупции». В частности, последняя норма разрешает совмещать отдельные должности в органах государственной власти или местного самоуправления (см. статью 1 вышеуказанного Закона) с инструкторской и судейской практикой в спорте, в то время как статья 212-24 КУоАП устанавливает ответственность за такое совмещение.

Одним из элементов составов коррупционных правонарушений, определенных в указанных статьях КУоАП, является наличие у субъекта правонарушения корыстного мотива, заключающегося в получении неправомерной выгоды от совершения (воздержания от совершения) отдельных действий. Вместе с тем из диспозиции части 1 статьи 212‑26 этого Кодекса (непредоставление информации или предоставление недостоверной или неполной информации) наличие этого признака вообще не следует. Так, отказать лицу в предоставлении информации можно и из-за личной неприязни, а предоставить необходимую информацию несвоевременно — в том числе и из-за банальной служебной небрежности. Таким образом, вряд ли обоснованно будет квалифицировать такие действия как коррупционное административное ­правонарушение.

То же замечание касается и положений новой статьи 21230 КУоАП (нарушение установленного законодательством порядка финансирования политических партий и избирательных кампаний в органы государственной власти и местного самоуправления), ведь правонарушение, которое в ней описано, не носит исключительно коррупционного характера. Тем более, административная ответственность за аналогичные действия во время избирательной кампании уже предусмотрена статьей 21215 этого Кодекса (нарушение порядка предоставления финансовой (материальной) поддержки для осуществления избирательной кампании).

Не менее «конструктивными» являются изменения в законодательство Украины об уголовной ответственности. Дополнение УК новым разделом VІІ-А «Преступления в сфере служебной деятельности в юридических лицах частного права и профессиональной деятельности, связанной с предоставлением публичных услуг» существенно изменяет содержание, структуру, терминологию Особой час­ти УК, что, в свою очередь, серьезно повлияет на последующую практику применения его норм.

Следует отметить, что уголовная ответственность ­служебных лиц, работающих в юридических лицах частного права, за злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий и получение взятки была предусмотрена и до принятия рассматриваемых изменений. Данные же изменения приведут к тому, что за аналогичные действия более суровую ответственность будут нести служащие, работающие на публичной службе (статьи 364, 365, 368 УК), чем служащие юридических лиц частного права (статьи 2351, 2352, 2354 УК).

Кроме того, внесение столь существенных изменений в нормы материального права требует соответствующего усовершенствования, а иногда и кардинального пересмотра процессуальных норм. Однако с принятием Закона нормы Уголовно-процессуального кодекса Украины (УПК) были подвергнуты лишь «косметическому ремонту». В то время как с внедрением нового субъекта, который вправе инициировать возбуждение уголовного дела так называемого частного обвинения (статья 271 УПК), требует изменения целый ряд его статей. Указанная новелла фактически признает потерпевшим от преступления юридическое лицо, которому преступ­лением был причинен вред и которое сейчас (статья 50 УПК) выступает в уголовном процессе только как гражданский истец. Вместе с тем в соответствии со статьей 49 УПК потерпевшим может быть признан исключительно гражданин, то есть физическое лицо.

Отсутствие механизма признания юридического лица потерпевшим от преступления влечет за собой целый ряд процессуальных проблем. Так, непонятно, кто в таких делах будет поддерживать обвинение. Ведь по делам частного обвинения (статья 27 УПК) право поддерживать обвинение принадлежит самому потерпевшему. Кроме того, по таким делам дознание и досудебное следствие не проводится, а в случае примирения обвиняемого с потерпевшим дело вообще подлежит закрытию.

Вместе с тем ни одна из вышеуказанных проблем в Законе не решена. В частности, пересмотра требуют статьи 251, 264, 267, 282, 286, 297 и др. УПК, положения которых регулируют порядок судебного рассмотрения таких категорий дел и непосредственно связаны с этим дополнением. Без согласования положений указанных норм рассмат­риваемые изменения на практике вообще не будут иметь какого-либо эффекта, кроме головной боли работников правоохранительных органов, судей, научных экспертов, а также рядовых граждан.

Закон Украины «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» быстрого приготовления

Проект Закона был внесен на рассмотрение Верховного Совета Украины 11 сентября 2006 года. После принятия 12 декабря 2006 года в первом чтении он дорабатывался перед вторым чтением в Комитете по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Несмотря на это, создается впечатление, что принятый Закон был написан «на скорую руку» и точно так же принят, а способ реализации в нем прогрессивной идеи об установлении ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений вообще не выдерживает критики.

Так, положения Закона охватывают нормы как материального, так и процессуального права. В частности, Законом устанавливаются: виды взысканий, которые могут быть наложены на юридическое лицо судом, порядок наложения взыскания по совокупности правонарушений, а также порядок производства по таким делам.

Однако целый ряд необходимых положений в нем попросту отсутствует. Например, в Законе не определены: особенности его действия во времени, пространстве; понятие, а также особеннос­ти вины юридического лица в совершении правонарушения; обстоятельства, исключающие наличие в действии юридического лица коррупционного правонарушения; обстоятельства, отягощающие и смягчающие ответственность юридического лица и т.п.

Кроме того, порядок производства по таким категориям дел в Законе выписан так, что исключает возможность привлечения юридического лица к ответственности за коррупционное правонарушение, поскольку не предусмат­ривает целого ряда обязательных процессуальных моментов, необходимых для рассмотрения дела в суде. Создается впечатление, что авторы Закона, используя зарубежный опыт установления ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений, попытались «натянуть» его на нашу правовую систему.

Так, в части 1 статьи 9 установлено, что производство по делам в отношении юридических лиц осуществляется согласно этому Закону. То есть он должен содержать все процессуальные нормы для осуществления производства по таким делам. Вместе с тем в Законе отсутствует порядок: отвода (самоотвода) судьи, секретаря судебного заседания (о котором вообще почему-то забыли), а также других участников процесса; подачи и оценки доказательств; привлечения к делу лиц со специальными знаниями (экспертов, переводчиков и т.п.); фиксирования судебного процесса техническими средствами; уплаты судебных издержек; вручения судебных повесток и т.п. Следует отметить, что это только те пробелы, которые не нуждаются в глубоком юридическом анализе и являются очевидными даже для студентов, хотя бы поверхностно знакомых с основами процессуального законодательства.

Несовершенны положения и час­ти 2 статьи 13 Закона, устанавливающей право представителя юридического лица знакомиться с материалами уголовного дела и делать из них выписки. При этом не учтено, что обвинительный приговор суда, вступивший в законную силу и устанавливающий вину физического лица в совершении любого из преступлений, предусмотренных УК и указанных в статье 2 этого Закона (что согласно статье 10 Закона является основанием для открытия производства по делу относительно юридических лиц), может быть обжалован в кассационном порядке или в порядке исключительного производства. При этом материалы уголовного дела, находящиеся в Верховном Суде Украины, не могут одновременно быть истребованы для рассмотрения дела относительно юридического лица местным общим судом.

Кроме того, Законом не предусмот­рен порядок привлечения юридического лица к ответственности в случаях, когда обвинительный приговор суда относительно физического лица, осужденного за совершение вышеуказанных преступлений, был отменен кассационной инстанцией на основании статьи 4001 УПК. То же касается случаев, когда определение (постановление) о закрытии уголовного дела по основаниям, предусмотренным пунктами 4, 8 части 1 статьи 6, статьей 7, пунк­тами 1, 4 части 1 статьи 71 УПК относительно физического лица, было отменено (например, статьи 215, 216, 347, 366 и др. УПК).

Также вызывает замечания перечень оснований для производства по вновь открывшимся обстоятельствам, указанный в статье 22 Закона. Среди перечисленных в ней оснований отсутствуют такие, как, например, злоупотребление прокурора во время производства по делу или другие обстоятельства, которые не были известны суду при вынесении судебного решения и которые сами по себе или вместе с ранее открывшимися обстоятельствами доказывают неправильность наложения взыскания на юридическое лицо или закрытия дела.

Таким образом, указанный Закон является ярким примером того, как положительную и прогрессивную идею можно испортить поспешным, научно и практически необоснованным законодательным воплощением.

Подытожив вышеизложенное, можно констатировать, что эффективность норм принятых антикоррупционных законов вызывает большое сомнение. Едва ли они смогут хоть как-то повлиять на искоренение такого позорного явления, как коррупция.

Стараясь выполнить впопыхах как можно больше требований международных организаций, законодатель зачастую не учитывает особенностей оте­чественной правовой системы, работы правоприменительных органов, а также другие не менее важные факторы. А ведь эффективность действия правовых норм напрямую зависит от этого. Уверены, что пока законы будут приниматься «для галочки» и формального отчета перед международным сообществом, коррупция не только будет процветать, но и окончательно утвердит себя как своеобразная субкультура нашего государства.

ЕРМАК Александр, ПОПОВИЧ Виталия, ЯКИМЕЦ Тарас — юристы, правовое управление Верховного Суда Украины, г. Киев

“Юридическая практика”