Поданим на розгляд законопроектом пропонується демілітаризувати Службу безпеки України (далі — СБУ) шляхом виключення із СБУ військових формувань, крім військової контррозвідки, а до кадрів віднести осіб рядового і начальницького складу, державних службовців, службовців та співробітників-військовослужбовців з метою «запровадження європейських стандартів» у роботі СБУ.
Головне науково-експертне управління, проаналізувавши поданий на розгляд законопроект, не заперечує в принципі проти необхідності демілітаризації СБУ. Разом з тим, вважаємо, що законопроект не може бути прийнятий в поданому вигляді з огляду на таке.
1. Не можна погодитись із запропонованим у законопроекті фрагментарним підходом до реформування і зміни статусу головного органу у загальнодержавній системі національної безпеки і боротьби з терористичною діяльністю (див. ст. 4 Закону «Про боротьбу з тероризмом»), яким є СБУ, оскільки наслідки такого кроку можуть бути негативними і призвести до суттєвих ускладнень у забезпеченні національної безпеки.
Реформування СБУ повинно мати комплексний характер і здійснюватись на основі попередньо розроблених державних програм і концепцій реформування. Радою національної безпеки і оборони України вже схвалено проект Концепції реформування Служби безпеки України (рішення введено в дію Указом Президента № 249/2008 від 20.03.2008), який визначає мету, завдання та основні напрями дальшого реформування Служби безпеки України як складової сектору безпеки держави. Причому реформування Служби безпеки України має здійснюватися в контексті реформування правоохоронної сфери та сектору безпеки України (див. Концепцію реформування кримінальної юстиції України, затверджену Указом Президента України від 8 квітня 2008 року № 311/2008).
Вказані у вищезазначених Концепціях напрями реформування СБУ мають бути закріплені в новій редакції Закону України “Про Службу безпеки України”, при опрацюванні якої було б доцільно врахувати позитивні напрацювання законопроекту.
2. Проект спрямований на “демілітаризацію спецслужби”. Однак демілітаризація має полягати не лише у припиненні комплектування СБУ військовослужбовцями, а й у відповідній зміні завдань цього органу. Між тим проектом не пропонується відповідних змін до статті 2 Закону “Про Службу безпеки України”, хоча її зміст не повністю відповідає статті 17 Конституції України.
До того ж за змістом названої статті Конституції забезпечення державної безпеки покладається на відповідні військові формування і правоохоронні органи. Таким чином, наявність у складі СБУ військових формувань відповідає діючим положенням Конституції України. Отже, слід або змінити завдання СБУ таким чином, щоб виконання цих завдань не потребувало використання військових формувань, або залишити відповідні формування у системі СБУ.
3. Дещо поспішний підхід до зміни статусу переважної частини співробітників СБУ може негативно позначитись на дотриманні їх прав і соціального захисту.
Нагадаємо, що на військовослужбовців СБУ поширюється соціальний захист, права і пільги, передбачені для військовослужбовців Збройних Сил України. Однак запропонований законопроектом альтернативний механізм соціального захисту для співробітників СБУ, які втратять статус військовослужбовців, виглядає неприйнятним.
Автоматичне поширення на «осіб начальницького і рядового складу СБУ» законодавчих актів, якими регулюється соціальний захист військовослужбовців, призведе до виникнення колізій між законодавчими актами і створення негативних прецедентів поширення пільг і компенсацій, передбачених для військовослужбовців у зв’язку з обмеженнями їх прав і свобод при проходженні військової служби, на осіб, які вказану службу не проходять.
При розгляді даного проекту слід врахувати досвід попереднього реформування СБУ, а саме створення на базі відповідних органів і підрозділів СБУ окремої Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації, правовий статус співробітників якої був змінений (далі — Держслужба спецзв’язку). Правові основи регламентації діяльності Держслужби спецзв’язку були закріпленні у Законі від 23.02.2006 № 3475-IV, в якому був передбачений окремий розділ, якій складався із трьох статей і де врегульовувались питання соціального і правового захисту співробітників Держслужби спецзв’язку. Але навіть і після прийняття вказаного закону залишились суттєві проблеми регламентації діяльності Держслужби спецзв’язку та соціального захисту її співробітників. Зокрема, досі гостро стоїть питання про прийняття Дисциплінарного Статуту Держслужби спецзв’язку, адже військові статути вже не поширюються на її співробітників, які вони вже втратили статус військовослужбовців.
Між тим у проекті питання соціального і правового захисту співробітників СБУ, які мають втратити статус військовослужбовців, не врегульовані навіть у тій мірі, як це зроблено у згаданому вище Законі “Про Державну службу спеціального зв’язку та захисту інформації” від 23.02.2006 р.
4. Крім того, включення до кадрового складу СБУ крім військовослужбовців також осіб начальницького і рядового складу, державних службовців, інших працівників, соціальний і правовий захист яких є неоднаковим, може призвести до виникнення внутрішніх конфліктів. Наприклад, передбачена щодо військовослужбовців і осіб начальницького і рядового складу компенсація у разі загибелі, поранення, контузії, травми або каліцтва, завдання збитків майну у зв’язку з виконанням службових обов’язків не поширюється на державних службовців і службовців навіть при виконання таких же обов’язків, що на наш погляд, створює певну дискримінацію за ознакою наданого статусу.
5. Передбачене змінами до статті 13 Закону “Про Службу безпеки України” призначення Голови СБУ лише з числа державних службовців, на нашу думку, обмежує можливості професійного вибору кандидатів для призначення на вказану посаду.
6. Досягнення цілей, задля яких пропонується законопроект потребує більш суттєвого, ніж запропоновано, коригування чинного законодавства.
Слід врахувати, що цілий ряд законодавчих і підзаконних актів регламентують діяльність саме військовослужбовців СБУ, а також вирішують питання їх соціального і правового захисту.
Зміна статусу співробітників СБУ зупинить дію цих актів, що може призвести до ускладнення діяльності СБУ. Тому запропоновані законопроектом зміни потребують одночасної розробки законодавчих положень, зокрема щодо:
• статусу кадрів і системи комплектування;
• соціального блоку законодавчих актів (Закони України «Про соціальний та правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб»);
• порядку проходження служби особами начальницького і рядового складу
• дисциплінарної відповідальності, порядку несення внутрішньої і вартової служби тощо.
Прийняття цих нових актів і внесення змін до чинних мають відбуватись одночасно із розглядуваним законопроектом з метою уникнення правових колізій та прогалин.
7. Для зміни статусу співробітників СБУ необхідно передбачити перехідний період і продовжити на певний термін дію законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, а також дію контрактів, укладених раніше з військовослужбовцями СБУ.
У разі прийняття законопроекту у запропонованому вигляді можна з впевненістю прогнозувати, що ряд незгодних із зміною свого статусу військовослужбовців СБУ достроково розірвуть контракт про проходження військової служби і навіть будуть мати підстави для подання до держави в особі командування СБУ судових позовів до у зв’язку з невиконанням умов контракту (див. Положення про проходження військової служби за контрактом та кадрової військової служби у Службі безпеки України).
8. Вважаємо, що реформування настільки складної структури, як СБУ, потребує більш ретельного підходу до цього процесу. Важливо, щоб під час цього була врахована думка громадськості, фахівців, колишніх і нинішніх працівників самої Служби безпеки України.
Звертаємо увагу, що 27 лютого й 3 березня 2007 року з ініціативи суспільно-політичного об’єднання «Український форум» відбувся круглий стіл «Реформування Служби безпеки України: для влади чи для громадян?» за участю відомих політиків, вчених, колишніх і нинішніх працівників СБУ.
Учасники круглого столу, погоджуючись з необхідністю демілітаризації СБУ, одночасно вказали, що вона повинна здійснюватися поступово в рамках певного перехідного періоду. При цьому важливо законодавчо закріпити особливий статус працівника СБУ як спеціального різновиду державної служби, який би забезпечував надійні соціальні гарантії, стимули й компенсації за існуючі ризики, обмеження та інші особливості цієї специфічної діяльності. Вважаємо, до вказаної думки варто прислухатись.
Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду в першому читанні законопроект пропонуємо повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.
Керівник
Головного управління В. І. Борденюк
Вик.: Петриченко О.П., тел. 235-79-13
