История со «скоропостижной» ликвидацией ГАИ пробудила в памяти одно воспоминание «постреволюционного» периода. Где-то в апреле этого года коллега-милиционер рассказал о «парне из УВД», которого так вдохновили разговоры о грядущем реформировании милиции, что он «самотужки» разработал новую структуру МВД («все чертил какие-то схемы»), потом долго и безуспешно «пробовал встретиться с министром»… Пока с горечью осознал, что его отдельно взятое мнение никого не интересует…
К сожалению, желание «внести стройность в бессистемность» революционных преобразований «силовых» ведомств Украины обуревает преимущественно политиков и журналистов. Но — не самих правоохранителей. Их молчание по этому поводу стало не просто неприличным, но где-то даже подозрительным. Несколько робких попыток «силовиков» нарушить многозначительное молчание (кляузы «бывших милиционеров» и «представителей милицейских коллективов» в Интернете — не в счет!) скорее подтверждают, чем опровергают эту печальную закономерность…
Не берусь оценивать эффективность работы нынешней «команды», а все же попытаюсь найти ответ на вопрос – почему «тень отца Гамлета» до сих пор мелькает за спинами «новых лиц» в милиции…
Если помните, главными задачами, которые поставил перед новым руководством МВД новый Президент Украины, были деполитизация и декриминализация милиции.
Сначала о деполитизации.
Проблема эта возникла не «вчера» и даже не «позавчера», но для решения ее до сих пор не было у руководства государства ни политической воли, ни желания (об этом позже). При этом максимального обострения (и соответствующей реакции государства) она достигала практически два раза – в 1990 году, когда противоречия между практикой деятельности милиции и гражданским сознанием ее сотрудников вылилось в принятие Закона «О милиции», в том числе нормы о «внепартийности» милиции. Второй пик обострения этой проблемы (опять же – вследствие противоречий между задачами милиции и гражданским сознанием ее сотрудников) – в ноябре–декабре 2004 года, вылившееся пока что лишь в президентский наказ о «деполитизации».
И в одном, и в другом случае проблема была, на мой взгляд, даже не в том, что милиции ставились «злочинні накази» (таких периодов в новейшей истории Украины было «больше чем два»), а в том, что политические процессы в стране действительно заставили милиционера выбирать между служебным долгом и справедливостью, действующей властью и народом. Иначе говоря, появление «митинговых» настроений в милицейской среде (как «за», так и «против») стали угрожать общественной стабильности и гражданской безопасности.
Но на самом ли деле у нас «пересічний» милиционер настолько политически заангажирован?
Поверьте мне — нет более аполитичного человека, чем милиционер (за исключением единиц и тех, кому положено быть «в курсе» по долгу службы). Какие газеты он читает? Какие телепрограммы смотрит?.. Перефразируя классика, милиционер у нас до неприличия «ленивый и нелюбопытный». Даже в аппарате МВД – месте сосредоточения (казалось бы!) милицейской элиты!
Уверен, что большинство из них не знает фамилий и половины членов Кабмина, тем более – их партийной принадлежности. Столько же, например, считают «руховцев» националистами… А пребывание В.Ющенко у власти рассматривают только сквозь призму лишения милиции льгот в его бытность премьером…
И при этом проблема деполитизации милиции существует. А состоит она в том, что система МВД, как и каждый ее сотрудник, абсолютно уязвимы для использования их в политических целях.
Причин этого несколько.
Первая уже изложена выше – кричащая аполитичность (читай – политическая «дремучесть») значительной части сотрудников милиции.
Вторая – «некоторая» политическая зависимость руководящего звена МВД от тех, кто «благословляет» назначения на должности такого ранга.
Третья – жесткая «византийская» вертикаль системы органов внутренних дел, где объективно существует абсолютная управленческая зависимость всего, что стоит «ниже» в служебной иерархии — от всего, что находится «выше»…
Четвертая – административно-территориальный принцип «дислокации» органов внутренних дел, вследствие чего милиция является единственной структурой, буквально «пронизывающей» всю страну…
Пятая – милитаристский характер органов внутренних дел, то есть функционирование ее как «вооруженной до зубов» структуры, для которой команда «в ружье!» имеет практически такое же значение, как и для военнослужащих (которые, кстати — в отличие от милиции — имеют четкий законодательный «иммунитет» против участия во внутриполитических «разборках»).
Это же находка для любой власти – иметь в своих руках такого «цепного пса»! Вездесущего! Вооруженного «до зубов»! Да еще аполитичного!
ТАКИЕ органы внутренних дел (по понятным причинам) были нужны СОВЕТСКОЙ системе власти. Но (положа руку на сердце!) следует признать, что на самом деле они выгодны ЛЮБОЙ власти. Зачем отказываться от системы, которая может контролировать ВСЕ?
Поэтому не удивительно, что за последние 14 лет вся политика украинского руководства в правоохранительной сфере сводилась лишь к тому, чтобы сохранить существующую «вертикальную» систему власти и ее неотъемлемую часть – органы внутренних дел.
Поэтому возможность использование милиции для решения политических задач (вернее – защиты интересов тех, кто, мягко говоря, не всегда был уверен в своем политическом будущем) заложена в самой системе власти…
Система контроля над правоохранительными органами всегда была изуверски проста – держать «пса» на «голодном пайке». Ведь голодный, к сожалению, ГОТОВ НА ВСЕ…
Особенно если ему в самый ответственный момент (например, перед очередным выборам) подбросить «кость» (или «пряник» — если вам так приятнее) в виде «дополнительных» социальных гарантий, неожиданной «президентской надбавки» к зарплате…
И такой подход, к сожалению, определен не только «ментальностью» тех, кому нужна ТАКАЯ система МВД. Такой подход напрямую закреплен ими в Законе «О милиции», утвержденном определенным составом Верховного Совета в специфический исторический период (если помните – в декабре 1990 года).
В этом Законе, кстати, за 15 лет, несмотря на все внесенные изменения и поправки, не поменялось главное – система финансирования системы МВД, имеющая выразительно ИЖДИВЕНЧЕСКИЙ характер.
Последний тому пример – дополнительные полмиллиарда гривен, выделенных Министерству уже новым составом Кабмина…
Не хочется кощунствовать над своими коллегами, для которых даже незначительная прибавка к зарплате – спасение от нищенского существования. Но, при всем понимании побудительных мотивов «отцов» этого вливания, надо дать себе отчет в том, что никакого бюджета не хватит, чтобы содержать на должном уровне такое громоздкое «хозяйство», в том числе реализовать все социальные гарантии, определенные Законом «О милиции». Тем более, что никакой «иждивенец» еще никогда не говорил «Хватит!»
Этот шаг правительства больше похож на своего рода «тайм-аут», чтобы выиграть время, а уже потом определиться – что же все-таки делать с этим «монстром»? И если первые зримые изменения («революционная» ликвидация ГАИ) начались исключительно за «вказівкою» Президента, то, наверное, это лучший повод задуматься о стратегии реформирования правоохранительных органов…
К перспективам реформирования МВД мы еще вернемся, а пока несколько слов о другом «президентском приоритете» — декриминализации милиции.
Говорить об уголовно наказуемых деяниях со стороны сотрудников милиции как о явлении довольно проблематично, поскольку количество зафиксированных (подтвержденных судами) фактов сравнительно мизерно. И все же латентность такого рода правонарушений несравнимо выше, чем любых других преступлений. Что не удивительно для страны, где органы внутренних дел всегда были частью ЕДИНОЙ репрессивной системой. Где устойчивость системы всегда была важнее ПРАВА. Где, в конце концов, сформировались неписанная корпоративная «этика», в которой «честь мундира» стала частью общегосударственной идеологии.
Естественно, преследоваться могли только те правонарушения, которые угрожали стойкости всей системы или очевидно компрометировали правоохранительные органы. Поэтому, например, вы не вспомните (до недавнего времени) ни одного «громкого» (и не очень) уголовного дела о коррупции в украинской милиции.
Почти не было (до недавнего времени) фактов уголовного преследования сотрудников милиции за нарушение уголовно-процессуального законодательства. Преимущественно – сплошная уголовщина (потому как «спрятать» ее труднее всего) или другие, с позволения сказать, «дела», похожие больше на сведение счетов с конкретным человеком или показушную принципиальность.
Но в том ли проблема, что сотрудник милиции может убить, покалечить или «притянуть за уши» факты? Наверное, нет. Проблема в том, что сотрудник милиции может делать ВСЕ, ЧТО УГОДНО и чаще всего ему за это НИЧЕГО НЕ БУДЕТ. Достаточно было лишь соблюдать некие «правила игры», в которой каждый «правильный» шаг поощряется, а «неправильный» стоит разве что карьеры. Вот эта система поощрения за «правильные» действия и создает условия для такого явления как КОРРУПЦИЯ.
А что же оно такое – коррупция, образ которой в общественном сознании имеет больше фантомный, чем реалистичный характер?
Если абстрагироваться от теоретических посылок, то коррупция – своеобразная форма «неформальных» отношений между такими «полюсами» как «власть» и «деньги». А «неформальные» отношения возникают там, где нет «формальных» (т.е. правовых). Или когда реальный «выигрыш» от «неформальных» отношений существенно выше других форм поведения.
В нашем случае есть в наличии оба «полюса» коррупции — огромный бюджетный «пирог» (в 2004 году консолидированный бюджет МВД составил около 3,6 млрд. грн., из которые 2,5 миллиарда гривен – прямое бюджетное финансирование) и «византийская» вертикаль МВД, «верхушка» которой сама определяет формальные и неформальные «приоритеты» финансирования всей системы.
Не удивительно, что этот «пирог», распределяемый «сверху», попадает к милицейским «низам» жалкими крохами. А возвращается «наверх» валом «дутых» показателей, необходимых каждой вышестоящей инстанции для демонстрации своей полезности перед еще более высокой инстанцией, которая, в итоге, рапортует руководству государства о своей (!) способности «контролировать криминогенную ситуацию». И которой, без преувеличения, наплевать на то, как живется-работается сотрудникам конкретного райотдела – участковому, оперативнику, следователю, даже начальнику райотдела.
Кстати, вы знаете, что такое райотдел?
Нет, это не то, что вы видели в российских телесериалах, тем более — не банальный для Америки «Полицеский участок». На самом деле (если пользоваться «киношными» образами) — это быстрее «Тюряга» (есть такой фильм со Сталлоне). Это жестокий мир со своими неписаными законами бытия и правилами выживания.
Где, несмотря на расхожее мнение, низкая заработная плата милиционера есть лишь вершиной сложной «пирамиды» проблем.
Где вечно нет денег на форменную одежду, бензин, ремонт автотранспорта…
Где у милиционера вечная дилемма – как разорваться между требованиями высоких показателей оперативно-служебной деятельности и назойливыми заявителями о пьяных дебоширах, украденных ведрах и теленках…
Где грань между «криминализацией» и служебным долгом поддерживается исключительно порядочностью отдельных личностей, для которых единственным сдерживающим фактором есть банальное «смотреть людям в глаза»…
На этом фоне коррупция «наверху» кажется «забавой» чиновников высокого ранга, которым деньги нужны не столько «на жизнь», сколько для приобретения некоего властно-политического лоска.
Коррупция всегда присутствует там, где есть деньги и отсутствует адекватная система контроля за их использованием. В широком смысле это касается и бюджетных, и «предпринимательских» денег. Но если масштабы коррупции в предпринимательской среде ограничиваются пределами финансовых возможностей конкретных субъектов хозяйственной деятельности (даже если это крупные корпорации), то все равно, с точки зрения государства, это будут всего лишь десятки тысяч маленьких «междусобойчиков», доступных влиянию налоговых, антимонопольных и других контролирующих органов и потому – не так опасных. Не так опасны и тысячи «междусобойчиков» в виде местных бюджетов, подконтрольных каждый в отдельности.
Но никакая система контроля не способна «вычислить» и сломать все коррупционные схемы, построенные на централизованном распределении бюджетных средств. Эти деньги, как вода, растекаются по тысячам ячеек единой вертикальной структуры. И всегда найдутся специалисты (а их, я так подозреваю, «воспитано» в каждом государственном ведомстве в достаточном количестве), способные доказать «правомерность» и «объективную необходимость» тех или иных действий, связанных с использованием бюджетных средств. И главный «недостаток» такого положения вещей – денег всегда будет НЕ ХВАТАТЬ. Особенно тем, кто тратит их на зарплаты, форменную одежду, автозапчасти, оргтехнику, канцтовары и другие, совершенно необходимые для нормальной служебной деятельности, потребности.
Как результат, органы внутренних дел безнадежно отстали от требований времени и стали обременительными для государства.
Причина – централизованный («вертикальный») характер их бюджетного финансирования и распределения бюджетных средств. В этой ситуации самым опасным для общества является не столько «перетекание» бюджетных денег «непонятно куда», а практически невозможность надлежащего обеспечения служебной деятельности «низовых» подразделений органов внутренних дел.
Выход только один – «диверсификация» бюджета МВД, а именно – внедрение системы прямого бюджетного финансирования каждого отдельно взятого подразделения милиции. Как вариант на переходной период – непосредственно из центрального бюджета, а в перспективе — из местных бюджетов.
(А то, видите ли, приняли очень нужный закон «О местной милиции» и тут же его «прикрыли» как не подкрепленный практически ничем…)
И пусть мы получим на местах еще одну тысячу маленьких «междусобойчиков», но только на этом уровне возможен и государственный, и общественного контроль за использованием бюджетных средств.
Если суммировать все сказанное (и несказанное), никакими одномерными шагами (кадровые чистки, публичные «распятия» и т.п.) ситуацию в МВД не изменить. Потому что при существующем порядке вещей милиция работать нормально (в интересах граждан) НЕ СМОЖЕТ!!! У нее просто нет МОТИВАЦИИ работать хорошо.
А с чего, собственно, начать?
Можно – с ликвидации ГАИ. Но лучше, на мой взгляд – С выработки стратегии реформирования правоохранительных органов в контексте стратегии дальнейшего развития всей страны.
Есть один очень простой (радикальный, но не самый плохой) способ изменить ситуацию – «в одну ночь» ликвидировать милицию как структуру и «в туже ночь» создать вместо нее новую (это как в армии: «Разойдись!» — «По росту становись!»). Но где гарантия, что новая структура не повторит пороков старой?
Чтобы избежать старых ошибок, нужно, как минимум, понять их причины. И, как максимум, дать себе ответ — а чего мы, собственно, хотим?
А хотим мы, я так догадываюсь, создать правоохранительную систему, которая работала бы на гражданина, а не сама на себя. Путь для этого может быть только один – «приблизить» милицию к этому гражданину и в политическом, и в организационном, и в материальном плане.
Поэтому первый и, на мой взгляд, главный шаг – децентрализация системы органов внутренних дел. Начиная с упразднения «управленческих» прав вышестоящих структур относительно нижестоящих, четкого распределения их компетенции — и заканчивая изменением системы распределением денег «на милицию». Соответственно, изменятся роль и функции собственно и аппарата МВД.
Конечно, мы привыкли (а многим это даже выгодно) считать министерства органах УПРАВЛЕНИЯ. Но если, например, министерство экономики категорически «божится» в приверженности рыночным методам управления этой сферой (в противовес административным), то в какой мере необходимо государственное администрирование процессов в правоохранительной сфере?
Почему именно МИНИСТЕРСТВО должно «бороться» со всеми видами насильственной, имущественной, подростковой преступности, незаконным оборотом наркотиков и т.д. А ведь в МВД существуют целые департаменты, главные управления, управления и самостоятельные отделы, призванные якобы «бороться» со всеми видами преступности. Есть при Министерстве даже… кинологическая служба.
Хочется задать очень простые вопросы: неужели «от министерства» собака будет брать след? Или «в министерстве» совершаются убийства, грабежи, разбои, торговля людьми, наркотиками, преступления несовершеннолетних и т.д.?
Ведь очевидно, что большинство преступлений (за исключением ряда специфических) происходят на конкретной территории — в городах и селах, на дорогах, в полях и лесах…
То же самое – по блоку милиции общественной безопасности. У нас что — хулиганы бродят ПО МИНИСТЕРСТВУ? Или уличные беспорядки происходят ЗДЕСЬ? Или регулировщики дорожного движения не смогут работать на перекрестках без «чуткого руководства министерства»?
Зачем МИНИСТЕРСТВУ с этим бороться? Не эффективнее ли будет сконцентрировать профессиональное ядро и «криминального» и административного блока милиции на уровне территориальных органов? Вопросы риторические…
И второй шаг в реформировании МВД – демилитаризация органов внутренних дел. Никаких «войск правопорядка» в МВД! А если нужны «антикризисные» подразделения, то совсем не обязательно «милицейские». Кстати, и табельное оружие, на мой взгляд, должно быть только у сотрудников спецподразделений (именно их учат «воевать» с преступниками). Для остальных – на период выполнения конкретного «боевого» задания. Ведь достаточно «пересічному» западноевропейскому полицейскому «дубинки», газового баллончика и рации (чтобы вызвать вооруженный наряд)! Как результат, милитаристский потенциал МВД сможет быть использован ТОЛЬКО для решения правоохранительных задач. Опять же – «бандюки» меньше будут «охотиться» на милиционеров, чтобы завладеть табельным оружием или показать свою удаль в «мужской» схватке.
А какая роль собственно МИНИСТЕРСТВА внутренних дел?
Если идти от этимологии («внутренних дел»), то МВД должно иметь отношение ко всем сферам жизнедеятельности страны, не исключая экономики, финансов, охраны здоровья, окружающей среды и т.п. За этой логикой, вне сферы МВД окажется разве что МИД, Минобороны и частично — СБУ. Если верить отдельным заявлениям о возможности присоединения к МВД Погранслужбы, МЧСовцев, системы исполнения наказаний — эта модель «реформирования» имеет в МВД своих приверженцев.
Мне же кажется более логичным превращение МВД в «министерство общественной безопасности» (кстати, чем плохое название для «нового» МВД?).
Дабы определиться с подходами, предлагаю найти ответ на простой вопрос – зачем собственно нужны Министерства?
На мой взгляд, любое министерство призвано выполнять роль антикризисного центра, владеющего всеобъемлющей информацией в своей «сфере ответственности» и инструментами ГОСУДАРСТВЕННОГО реагирования на возникающие проблемы.
Соответственно его структура и функции должны быть сориентированы на МОНИТОРИНГ ситуации в своей сфере и выработку соответствующих предложений для принятия решений со стороны ГОСУДАРСТВА -Верховного Совета, Кабмина, самого Министерства или органов управления на местах.
В разрезе деятельности министерства внутренних дел речь может идти о мониторинге преступности в стране, «криминогенообразующих» факторов и процессов в обществе, а также мерах реагирования, отвечающим задачам ГОСУДАРСТВЕННОГО вмешательства.
В результате мы получаем не УПРАВЛЯЮЩУЮ (как сейчас), а РЕГУЛИРУЮЩУЮ функцию Министерства внутренних дел.
Возникает вопрос: какие сферы (ситуации) могут потребовать вмешательства Министерства? То есть речь идет о масштабах «антикризисных» полномочий МВД.
Во-первых, на каждую «самостоятельную» функцию милиции на местах должен быть механизм сбора информации (целевые проверки, агентурная работа, заявления граждан, публикации в прессе, анонимки и т.п.) и реагирования со стороны МВД.
Во-вторых, на каждый «экстерриториальный» вид правонарушений (оргпреступность, наркомафия, коррупция и т.п.) должны быть министерские «сверхструктуры» со своими базами данным, агентурой и полномочиями на «вмешательство».
В-третьих, на каждый вид «экстрима» на местах должны быть министерские «инструменты» и «планы действий»: инспекторский «десант», откомандированный «спецназ», директивно-кадровое вмешательство (желательно – санкционированное судом) и т.п.
При этом УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ функция министерства не должна выходить за пределы определенной законом компетенции, а КОНТРОЛЬНАЯ – за определенные законом «поводы». Это поможет избежать «ручного» вмешательства министерства в деятельность «низовых» подразделений и, как следствие, станет дополнительным барьером против коррупции и втягивания милиции в политические процессы.
Отдельная проблема (в контексте демилитаризации милиции), заложником которой остается вся система МВД – специальные звания сотрудника милиции. Одно дело, что положение о прохождении службы в ОВД и система званий в милиции имеет абсолютно военизированный характер и практически копирует армейские подходы — начиная с такого анахронизма как набор рекрутов на срочную службу в подразделения МВД и заканчивая порядком присвоения очередных специальных званий («потолок» звания для каждой должности, срок пребывания в предыдущем звании и т.п.). Такая система попросту «цементирует» военизированный характер милиции и ставит каждого сотрудника в специфическую военно-иерархическую зависимость, навязывая соответствующую мотивацию служебной активности. Другое дело, что от такой системы должностей и званий целиком зависит характер и объем денежного содержания (зарплаты) милиционера, а также большинство социальных гарантий, определенных Законом «О милиции». Именно это принуждает милиционера «держаться за погоны» — и чем «ближе к пенсии», тем сильнее. Но самое неприятное, что «погонно-денежные страсти» почти не привязаны ни к уровню квалификации, ни к объему профессиональных обязанностей милиционера. При этом милицейские «низы» обуревает (зачастую – правомерно) ревность, что всеми этими «льготами» больше пользуются «аппаратчики» (которые «живого бандита не видели»), чем настоящие борцы с преступностью.
Действительно, нужно ли приравнивать (как по статусу, так и по денежному содержанию) «разноуровневых» сотрудников милиции? Тем более, что «аппаратчики» (как УВД, так и МВД) и милиционеры «от земли» решают совершенно разные задачи. Не целесообразнее ли первым придать статус государственных служащих (предоставив погоны «офицеров внутренней службы»), а вторым – собственно милиционеров (в соответствии – пускай видоизмененному — Закону «О милиции»)?
Но для всего этого (вы правильно догадались!) нужно провести и политическую, и административно-территориальную, и налоговую, и бюджетную, и другие реформы (о которых так долго говорили «большевики»). И конечно — развивать институты гражданского общества (последнее — наиболее проблематично, но и наиболее важное для будущего страны). Ведь без гражданского контроля (и без такого важного ее элемента как публичность) всегда есть риск, что все вернется «на круги своя».
Задачи, конечно – сложные, путь их достижения – долгий.
Но – ДОРОГУ ОСИЛИТ ИДУЩИЙ! Нужно лишь решиться на первый шаг…
P.S. О себе: работаю в аппарате МВД более десяти лет, в том числе – на руководящих должностях. Материал подписываю «полупсевдонимом» — из этических соображений. Обращаю внимание, что все изложенное выше есть личным мнением автора, а не позицией должностного лица. Буду благодарен всем, кто выскажет свое мнение (в «Форуме», на страницах СМИ, в непосредственных отзывах автору — через редакцию соответствующих изданий).
Владимир БОГДАНОВИЧ
